Asylaktivering og ambivalens

Denne afhandling handler om forvaltningen af asylansøgere i Danmark. Den undersøger asylansøgerskikkelsen samt den styringspraksis og det institutionelle apparat, der har etableret sig som standardløsninger på asylansøgerproblemet. I fire selvstændige analyser inspireret af den amerikanske sociolog Erving Goffmans og den franske idehistoriker Michel Foucaults værker efterforsker afhandlingen asylcenterets etablering som generaliseret magtteknologi i 1984; følger udvalgte linjer i dets historiske udvikling; og nærstuderer hverdagens møder mellem medarbejdere og asylansøgere i medfør af det obligatoriske aktiveringsprogram for voksne asylansøgere i 2011-2012.
Afhandlingen trækker på tre forskellige typer empiri: dokumenter fra biblioteks- og arkivsøgninger, bl.a. fra en ansøgning om udvidet aktindsigt i integrationsministeriets; udskrifter af semistrukturerede, kvalitative forskningsinterview med aktører på asylområdet; og noter fra deltagerobservation i jobcentrene i Center Sandholm og Center Auderød. Feltundersøgelsen blev gennemført mellem august 2011 og april 2012.
Dokumentmaterialet og interviewudskrifterne udgør hovedkilderne til de historiske analyser i Kapitel 4 og 5, der er inspireret af Foucaults genealogier. Kapitel 4: Asylcenterets Fødsel tager afsæt i en begivenhed, nemlig åbningen af det første danske asylcenter i august 1984, og sporer dens mulighedsbetingelser og følgevirkninger på de magtrelationer, der producerer både asylansøgere og de medarbejdere, der forvalter dem. Analysen viser, at asylcenteret blev udviklet som et apparat, der skulle sikre en økonomisk bæredygtig katastrofehjælp til asylansøgere med sociale problemer. Asylansøgerproblemet blev imidlertid ikke udelukkende opfattet som et spørgsmål om socialt arbejde. Asylcentret blev født med en række, ikke altid forenelige, formål: det skulle forbedre asylansøgernes velfærd ved at tilfredsstille deres umiddelbare behov for mad, husly og nødvendig lægehjælp; reducere udgifterne til området i en tid med drastiske stigninger i ankomsttallet; og forhindre asylansøgernes præmature integration i samfundet og på arbejdsmarkedet. Dansk Røde Kors blev opfattet som det eneste naturlige valg på grund af sin beredvillighed og erfaring med katastrofehjælp. Ikke desto mindre medførte valget af Røde Kors som asylcenteroperatør, at opgaven blev behandlet som et spørgsmål om humanitær bistand til nødstedte og adskilt fra den juridiske rådgivning af asylansøgerne i forhold til deres asylsag.

Valget af asylcenteret til håndteringen af 1980’ernes ny-problematiserede nye asylansøgere fik implikationer for opfattelsen af asylansøgeren og for forholdet mellem Røde Kors og centrenes beboere. Fra udgangspunktet som medfølende frivillige i Røde Kors’ varmestuer udviklede organisationens medarbejdere og frivillige sig til gadeplansbureaukrater med ansvar for omsorg, men også for at opretholde ro og orden på en totalinstitution. Asylansøgerne blev i stigende grad opfattet og forsøgt styret som psykologiske væsener, og sikkerheds- og sanktionsproblematikker ledte til efterspørgsel efter viden om konflikternes, deltagernes og situationernes særtræk.
Kapitel 5: Opdyrkelse af Konkurrence og Aktivitet skitserer udvalgte historiske udviklinger i forvaltningen af asylansøgere til og med reformen af voksenuddannelses- og aktiveringsprogrammet for voksne asylansøgere i 2003. Analysen viser, at forvaltningen ikke stiller sig tilfreds med at styre asylansøgerne, men også søger at styre deres forvaltere i Røde Kors ved hjælp af nye styringsteknikker; samtidig med at man med reference til medicinsk ekspertviden søger at begrænse skadevirkninger af, at asylarbejdet fortsat behandles som en lang række nødsituationer. Produktionen af medicinsk, psykologisk, juridisk, antropologisk og sociologisk ekspertviden om asylcenteret og dets beboere bidrager til opfattelsen af, at asylansøgerne er psykosociale subjekter, der hæmmes af centertilværelsens negative følgevirkninger på deres færdigheder, fremtidsudsigter, helbred og moralske beskaffenhed. Sammen med liberal-konservative forestillinger om personligt ansvar og noget-for-noget-principper udgjorde denne opfattelse af asylansøgeren mulighedsbetingelserne for introduktionen af beskæftigelse som det universalmiddel, der skulle kurere alle asylcenterets uønskede bivirkninger. I mangel af egentlige arbejdstilladelser til asylansøgere implementerede de danske myndigheder i 2003 et obligatorisk aktiveringsprogram på asylcentrene som middel til at undgå nedbrydelsen af asylansøgernes aktivitet, kapaciteter og potentiale. Det ansvarlige, aktive subjekt, som reformen ville opnå, søges lettere paradoksalt fremelsket ved hjælp af disciplinære teknikker som uddannelse og praktik og ikke mindst ved at nedsætte asylansøgernes kontante ydelser og gøre udbetalingerne delvist afhængige af deltagelse i aktiveringen.
Kapitel 6: Pligt og Frivillighed i Asylaktiveringen er det første af to kapitler baseret på mine observationer af interaktionen mellem medarbejdere og asylansøgere i jobcentrene på to store danske asylcentre i 2011 og 2012. Kapitlet indeholder en introduktion til asylcentrene og de mennesker, der bor og arbejder dér. Jeg argumenterer for, at aktiveringsprogrammet er formet af et grundlæggende paradoks: Det opfattes og behandles på en og samme tid som en frivillig vilkårsforbedring og som en obligatorisk pligt, der skal udføres under trussel om ydelsesreduktion.

Jobcentermedarbejderne har til opgave at få frie, voksne asylansøgere til at deltage i aktiveringen. De forsøger at nå deres mål ved at argumentere for aktiveringen på fire forskellige måder. Det første argument behandler asylansøgeren som et økonomisk subjekt, en rationel aktør, der bliver betalt for udført arbejde. Det ræsonnerer med ønsker og behov udtrykt af repræsentanter for asylansøgermålgruppen. Den største svaghed ved argumentet, der ser aktivering som lønarbejde, er, at belønningen i asylaktiveringens tilfælde er meget lille, og at den måde, programmet er designet på, er i uoverensstemmelse med normerne på arbejdsmarkedet, fx vedrørende lige løn for lige arbejde og sammenhæng mellem arbejdets omfang og lønnens størrelse. Det andet argument behandler asylansøgeren som et psykosocialt subjekt, som forventes at opnå psykologiske og fysiske fordele ved at arbejde. Dette argument anvendes ligeledes af asylansøgere. Svagheden ved det psykosociale argument er, at aktiveringen er pligtmæssig, hvad enten den enkelte asylansøger finder den velgørende eller ej. Det tredje argument for aktiveringen er læringsmæssigt og behandler asylansøgeren som et subjekt, der har brug for at udvikle nye færdigheder og kompetencer. Det udfordres af manglen på medarbejderressourcer til at sikre aktiveringen et kvalificerende indhold. Det fjerde argument er moralsk og fastslår, at det er rimeligt at gøre noget, når man får noget. Det udfordres af manglen på efterspørgsel efter en del af de tjenesteydelser, som asylansøgerne udbyder på centrene, og den deraf følgende mangel på indhold i den praktiske del af programmet. Tilsammen kan argumentationen med de fire argumenter tilpasses næsten enhver smag og situation. Deres udfordrede status afføder imidlertid usikkerhed og ambivalens.

I Kapitel 7: Adgang og Ligebehandling i Asylaktiveringen argumenterer jeg for, at jobcentermedarbejderne må balancere mellem et stramt budget og de idealer, der påbyder dem at sikre lige adgang til deres tjenesteydelser og behandle alle asylansøgere på en måde, der på en gang er lige og tager hensyn til individuelle situationer og behov. Jeg viser, hvordan medarbejderne giver indtryk af at behandle asylansøgerne lige, mens de har vanskeligt ved at leve op til idealerne på tre forskellige nedslagspunkter i programmet: kompetenceprofilen og de obligatoriske kurser; aktiveringskontrakten og dens indhold og fordelingen af goder og frynsegoder i asylcentrenes genbrugsbutikker. Analysen viser, at serviceidealerne er lige så uopnåelige for jobcentermedarbejderne som for andre gadeplansbureaukrater. De reagerer på modsatrettede krav og forsøger at balancere de forskellige hensyn ved konstant at ændre reglerne, der regulerer livet på asylcentrene. Omkostningen ved denne strategi er øget usikkerhed og ambivalens. Ikke desto mindre kan individuelle medarbejdere og asylansøgeres regelbrud og forhandlinger om goder ikke alene ses som negative, men også læses som forsøg på at redde deres selv.

I de fire analyser fremstår forvaltningen af asylansøgere i Danmark som et praksisregime, der siden begyndelsen i 1984, og særligt med VUA-reformen af 2003, er blevet mere og mere udpræget governmentalt. Forvaltningen søger at forme sine menneskelige objekter til en ny form for asylansøgere ved at afrette, disciplinere, beskytte og pleje dem med en kombination af suveræne, disciplinære, pastorale og biopolitiske styringsteknikker. Det betyder imidlertid ikke, at aktiveringsprogrammets subjekttransformerende styringsidealer og mål har nemme vilkår i hverdagen på asylcentrene. Ikke mindst må medarbejdere og asylansøgere i deres samhandling håndtere nogle markante paradokser, der er indvævede i asylaktiveringsprogrammets design. Forvaltningen har nemlig en række ikke altid forenelige formål. Fx skal asylcenteret sikre asylansøgernes velbefindende og samtidig beskytte samfundet mod uønsket integration, og aktiveringsprogrammet skal både være en vilkårsforbedring for asylansøgere og sikre, at de om nødvendigt tvinges til at bidrage til rengøringen. Jobcentermedarbejdere og asylansøgere må derfor stedse forsøge at forhindre et dobbelt ansigtstab, der fremprovokeres af de ulige magtstrukturer på centeret og den manglende overensstemmelse mellem ideel adfærd og den reelt mulige adfærd. Den krænkelse, deltagerne balancerer på grænsen til, udgør sammen med de manglende ressourcer karakteristiske tryk på asylaktiveringens ambition om at afværge psykisk, fysisk og moralsk nedbrydning af asylansøgeren. Afhandlingen er om noget fortællingen om de nye problemer, usikkerheder og ambivalenser, de danske lovgivere og praktikere har produceret i deres forsøg på at eliminere asylansøgerens usikkerhed.

Katrine Syppli Kohl: "Asylaktivering og ambivalens - Forvaltningen af asylansøgere på asylcentre"; Ph.d.-afhandling ved Sociologisk Institut; 2015